La problématique de la diplomatie parallèle à travers la contribution de la communauté de Sant’Egidio au processus d’Accord d’Arusha au Burundi
La diplomatie n’est plus un domaine réservé aux diplomates de carrière. Elle se démocratise de plus en plus depuis la fin des années soixante avec la prolifération des acteurs privés sur la scène internationale tels les ONG, les firmes multinationales, les communautés religieuses, les fondations des hautes personnalités, etc…C’est justement dans ce cadre que la Communauté de Sant’Egidio s’est impliquée dans la médiation pour tenter d’obtenir un accord de cessez-le- feu de deux belligérants: le Gouvernement du Président Pierre BUYOYA et le groupe rebelle du CNDD représenté par Léonard NYANGOMA de 1996 à 1997.Une telle diplomatie est appelée « diplomatie parallèle », informelle ou diplomatie de seconde voie (Track II diplomacy) parce qu’elle s’inscrit dans un cadre qui n’est pas classique : elle est discrète et détient un caractère apolitique. C’est ainsi que la Communauté de Sant’Egidio a pu rapprocher deux protagonistes de la crise burundaise au moment où les acteurs politiques de la région n’étaient pas jugés suffisamment neutres pour le faire.
Même si le processus de Sant’Egidio s’arrête dès le moment où le Président Buyoya essaie de le faire valoir auprès des leaders régionaux afin d’obtenir la levée des sanctions, les parties en conflit sont parvenues à un accord sur six points, sous la forme d’un agenda abordant des questions aussi controversées que la réforme de l’armée, le retour à la légalité constitutionnelle et la nécessité d’une justice. La Communauté a continué à jouer un rôle dans les négociations d’Arusha puisque le Père Matteo Zuppi, qui avait conduit le processus de Rome, est intervenu à Arusha en qualité de président de la Commission III, chargée de la question de la réforme des forces de défense et de sécurité. Après la signature de l’Accord, la Communauté de Sant’Egidio est restée présente. Elle a ainsi abrité des réunions entre des acteurs burundais clés qui cherchaient à l’époque à trouver une solution à l’impasse dans laquelle se trouvait le processus de paix immédiatement après la signature de l’Accord, faute d’avoir désigné qui piloterait la transition.
L’objet de la présente communication est d’élucider le rôle qu’a joué la Communauté de Sant ‘Egidio dans le processus de paix inter-burundais au moment où les acteurs de la diplomatie classique n’avaient pas assez de marges de manœuvre pour conduire le processus en question. La question centrale est de savoir pourquoi la diplomatie informelle est de plus en plus indispensable dans la politique internationale contemporaine. Des ONG se retrouvent parfois dans des rôles quasi gouvernementaux. Elles s’assoient comme partenaires à la table de négociation, facilitent le dialogue, ont accès à des ressources importantes et aux médias internationaux. Mais jouer au diplomate quand on est un acteur non étatique pose aussi de nombreux dilemmes. La problématique que pose cette analyse s’articule sur les questionnements ci-après : (i) l’efficacité de la diplomatie parallèle doit-elle être mesurée aux standards de la diplomatie officielle ? (ii) les initiatives des acteurs non-étatiques sont-elles complémentaires de la diplomatie officielle ou contradictoires ? (iii) le rôle quasi-étatique de ces acteurs sociétaux signifie-t-il que la responsabilité internationale de protection des populations victimes peut être privatisée ?
Dans l’analyse de cette problématique, nous nous basons essentiellement sur des publications relatives à la diplomatie parallèle (de seconde voie) sans oublier des documents relatant le processus et/ou l’aboutissement de l’Accord d’Arusha et des entretiens avec des diplomates de carrière qui ont suivi de près le Processus de Paix d’Arusha.
Mots clés : Diplomatie, Médiation, Processus de Paix, Accord.
Abstract:
Diplomacy is no longer an area reserved for career diplomats, it has become more and more popular since the end of the sixties with the proliferation of private actors on the international scene such as NGOs, multinational corporations, religious communities, foundations of high personalities, etc.. It is precisely in this context that the Community of Sant'Egidio was involved in the mediation to try to obtain a cease-fire agreement from two belligerents: the Government of President Pierre BUYOYA and the CNDD rebel group represented by Léonard NYANGOMA from 1996 to 1997.This kind of diplomacy is called "parallel diplomacy", informal or second track diplomacy (Track II diplomacy) because it is in a framework that is not classic: it is discreet and has an apolitical character. Thus, the Community of Sant'Egidio was able to bring two protagonists closer to the Burundian crisis when the political actors of the region were unable to do so because they were not considered neutral enough to do so.
Although the Sant'Egidio process stops as soon as President Buyoya tries to lobby the regional leaders for the lifting of the sanctions, the warring parties reached an agreement on six points, under the form of an agenda addressing issues as controversial as the reform of the military, the return to constitutional legality and the need for justice. The Community continued to play a role in the Arusha negotiations as Father Matteo Zuppi, who led the Rome process, spoke in Arusha as Chairman of Commission III dealing with the question of the reform of the armed defense and security forces. Even after the signing of the Agreement, the Community of Sant'Egidio remained present. It hosted meetings between key Burundian actors who sought at the time to find a solution to the stalemate in the peace process immediately after the signing of the Agreement, as it failed to identify who would lead the peace process to transition.
The purpose of the present paper is to try to elucidate the role played by the Community of Sant 'Egidio in the inter-Burundian peace process when the actors of the classical diplomacy did not have enough margins of maneuver to drive the process in question. The central question is why informal diplomacy is increasingly indispensable in contemporary international politics. NGOs sometimes find themselves in quasi-governmental roles. They sit as partners at the bargaining table, facilitate dialogue, have access to important resources and international media. But playing the diplomat when you are a non-state actor also poses many dilemmas. The problematic posed by this analysis is based on the following questions: (i) should the effectiveness of shadow diplomacy be measured against the standards of official diplomacy? (ii) Are the initiatives of non-state actors complementary to official diplomacy or contradictory? (iii) Does the quasi-state role of these societal actors mean that the international responsibility for the protection of victim populations can be privatized?
In the analysis of this problematic, we mainly rely on publications relating to parallel diplomacy (TrackII -Diplomacy) as well as documents relating the process and / or the outcome of the Arusha Accords; we also relied on interviews with career diplomats who closely followed the Arusha Peace Process.
Key words: Diplomacy, Mediation, Peace Process, Agreement.
Introduction
La diplomatie a peu à peu connu, ces dernières années, des incarnations et initiatives nouvelles qui paraissent déposséder les États d’une de leurs fonctions les plus traditionnelles, en particulier en matière de règlement des différends ou de prévention des conflits. La fin de la guerre froide pourrait d’abord être banalement invoquée pour l’expliquer: « l’effondrement » de certains États, des belligérants indéfinis et incontrôlés, dans des lieux peu aisés d’accès, paraissent relativiser les possibilités de succès de toute médiation diplomatique traditionnelle. À problèmes nouveaux, remèdes nouveaux? D’une façon plus théorique, c’est la question des « nouveaux acteurs des relations internationales » qui pourrait être mise en exergue ici: acteurs étatiques d’un côté, acteurs sociétaux de l’autre.
La période tumultueuse des années 1990 en Afrique des Grands Lacs, en général, et au Burundi, en particulier, a connu des médiations qui s’inscrivaient dans le cadre de la diplomatie informelle, une diplomatie « de seconde voie » animée par des acteurs privés. Indiquant une volonté d’explorer de nouvelles voies de régulation des conflits internes, le développement de cette activité innovatrice démontre l’incapacité de la diplomatie traditionnelle à y mettre fin seule. L’élargissement du champ diplomatique à des acteurs privés, et partant sa décentralisation, traduit aussi l’émergence d’une diplomatie parallèle et citoyenne; signe que le système international d’aujourd’hui est bien plus qu’un système d’États (Cana, 1998 :169). Nous allons donc analyser le rôle joué par la Communauté de Sant ‘Egidio de 1996 à 1997 pour tenter d’obtenir un accord de cessez-le- feu de deux belligérants: le Gouvernement du Président Pierre BUYOYA et le groupe rebelle du CNDD représenté par Léonard NYANGOMA. Penchons-nous pour l’instant sur les origines et la nature de la diplomatie parallèle.
- De la diplomatie parallèle
La prolifération des organisations internationales et le caractère de plus en plus technique des dossiers abordés ont transformé l’exercice de la diplomatie. La triple fonction de représentation, d’information et de négociation au service d’un Etat n’est plus le privilège des diplomates de carrière : les experts venus d’autres administrations, du monde universitaire voire du secteur privé interviennent dans l’activité diplomatique. Et surtout, la part grandissante des acteurs privés dans les relations internationales a donné naissance à de nouvelles formes de diplomatie qui se développent au point de menacer le métier de diplomate dans son identité et son caractère professionnel (Devin, 2002 :51).
Une nouvelle diplomatie « de catalyse » tend à se répandre et mobilise « de façon nouvelle, de nouveaux types d’acteurs, sur de nouveaux types de problèmes » (Melissen, 1999 :31). L’activité des organisations non gouvernementales dans le processus ayant conduit à l’interdiction des mines anti-personnelles est un exemple éclatant de cette nouvelle forme de « diplomatie participative ». Par ailleurs, il est courant aujourd’hui qu’autour d’un certain nombre de conflits (conflit chypriote, conflit israélo-palestinien, par exemple), les rencontres régulières d’acteurs privés des deux camps composent une track –two diplomacy (seconde voie diplomatique) voire une multi-track diplomacy (diplomatie multiple). La première expression a été inventée, en 1981, par un diplomate américain (Joseph Montville) pour désigner l’ensemble des contacts officieux visant à régler les conflits, tant sur le plan international qu’à l’intérieur des Etats organisés par les spécialistes du règlement des conflits. En1991, il apparaissait que la gamme d’initiatives prises pour tenter de faciliter le règlement des conflits était beaucoup plus vaste et variée. La notion de multi- track diplomacy a été proposée (Par Louise Diamond, co-fondatrice de l’Institute for multi-track diplomacy situé à Washington) pour décrire un nouveau système diplomatique comprenant non seulement des spécialistes, publics et privés, du règlement des conflits mais aussi des militants et des représentants du monde des affaires, du monde intellectuel et scientifique, des milieux religieux, des médias(Balzacq et Ramel, 2013 :531-532). Ces diplomates « de seconde voie » ou « à voies multiples » impliquent beaucoup d’acteurs hétérogènes dans la recherche de solution aux différends et ne sont plus le produit d’échanges entre représentants accrédités. Ici la question reste ouverte de savoir si ces nouvelles formes de représentation et de négociation remportent plus de succès que la diplomatie traditionnelle ou la font avancer plus vite. Une recherche approfondie est encore à mener sur la question pour donner des résultats probants.
D’une manière générale donc, ce sont les Etats, eux-mêmes, qui ont permis la participation des acteurs non-étatiques dans les médiations ou négociations pour des raisons d’efficacité, étant donné que ces acteurs privés sont censés être apolitiques et donc idéologiquement désintéressés. L’exemple le plus emblématique est celui du début de l’établissement des relations diplomatiques entre les Etats-Unis et la République populaire de Chine, où Washington a envoyé, dans le cadre de la diplomatie populaire, une équipe de ping-pong pour jouer avec les Chinois. Les Etats ont besoin de se faire accompagner par des acteurs privés dans la diplomatie pour maximiser les chances de réussite. Ces nouveaux acteurs dans la diplomatie ont souvent plus de flexibilité et de légitimité que les Etats censés agir pour leurs intérêts égoïstes.
Bien que le rôle des acteurs non étatiques dans la politique internationale soit connu de longue date (Bernstein et al., 2010 :161-173), si l’on pense aux organisations caritatives ou religieuses ou au jeu de firmes transnationales(FTN), c’est la création du système onusien qui est à l’origine de l’essor de leur rôle depuis 1945. En effet, d’une part l’ONU a suscité le développement des ONG en octroyant à certaines organisations un statut consultatif auprès de l’Ecosoc (article 71 de la charte) ; d’autre part la pratique d’une accréditation assez large aux grandes conférences onusiennes a stimulé leur activité. Cette dernière a souvent privilégié la vision réaliste de la diplomatie et n’a pas suffisamment intégré la contribution des acteurs privés tant et si bien que le principe sacro-saint des théoriciens réalistes est celui de considérer l’Etat comme l’acteur fondamental des relations internationales. Dans ses mises en scène les plus convenues, le plus souvent organisées par les Etats eux-mêmes, l’Etat apparaît d’emblée comme un acteur unifié et homogène nationalement. La diversité et la complexité des sociétés, la pluralité des nationalités et des religions, les différences de ressources, semblent passer au second plan dans les représentations courantes des rapports politiques internationaux. Pour reprendre la métaphore d’Arnold Wolfers, les Etats donnent d’eux-mêmes l’image de boules de billard, c’est-à-dire d’acteurs unifiés et cohérents (Wolfers, 1962 : 19).
Les traditions réaliste et libérale sont fondamentalement stato-centrées : elles considèrent l’anarchie internationale comme point de départ et analysent la négociation à travers des modèles inspirés de la théorie des jeux, lesquels postulent un intérêt connu et stable défini par un acteur étatique unique. La théorie libérale des régimes internationaux n’accorde aux acteurs non-étatiques qu’un rôle secondaire dans l’agenda des problèmes et la mobilisation de l’opinion. L’analyse de Moravcsik (in Charnovitz, 1997 :183-286) est celle qui va plus loin, en leur reconnaissant un rôle central dans l’expression des préférences sociétales, que l’Etat agrège pour élaborer la position défendue à l’échelon international.
Une approche théorique plus pertinente serait le courant transnationaliste, porté notamment par James Rosenau depuis les années 1980, qui a inspiré les analyses sur les acteurs transnationaux privés et leurs coalitions plaidantes (Keck et al., 1988 & Risse- Kappen, 1995). Des auteurs relevant du constructivisme (Barnett,2008 :62-83) ou des études de la mondialisation (globalisation studies), proches du courant transnationaliste, soulignent aussi l’influence croissante des ONG dans l’espace public globalisé (notamment droits de l’homme et justice pénale internationale) où leur influence est empiriquement prouvée.
L’intervention des acteurs privés est significative dans la médiation en tant que démarche nécessitant la discrétion et l’impartialité. La médiation implique l’établissement d’un dialogue entre une tierce personne et les protagonistes en conflit. Dans le cas d’une médiation internationale, le processus fait généralement intervenir un ou plusieurs médiateurs étrangers, agissant à titre individuel ou mandatés par une organisation internationale publique ou privée, un Etat ou un groupe d’Etats. En optant pour une acception large et inclusive, on peut considérer «la médiation comme l’intervention d’une combinaison d’acteurs étatiques et non-étatiques entre deux ou plusieurs parties visant à établir les conditions d’un dialogue et, éventuellement, engager les protagonistes sur la voie d’un processus de prévention, de résolution ou de réconciliation post-conflit»(Petite Ville et Placidi-Frot , 2013:270).
Face à une lecture « réaliste » accentuant le rôle traditionnel des personnalités politiques éminentes, la lecture « libérale » de la médiation internationale, prônée par le courant de l’analyse et de la résolution des conflits, ouvre la pratique pacificatrice à une diversité d’acteurs. Une posture qui contribue, par ailleurs, à élargir le champ d’intervention de la médiation, depuis la prévention jusqu’à la consolidation de la paix post-conflit en passant par le processus de gestion et de résolution.
Inspiré par les travaux de l’association des psychiatres américains(APA), Joseph V. Montville, diplomate de carrière, énonce dès 1981 les principes d’une voie diplomatique alternative dite Track II. Avec la publication de « Foreign Policy According to Freud », Montville et Davidson, un psychiatre membre de l’APA, proposent de reconnaître à différentes catégories d’acteurs des fonctions diplomatiques spécifiques, selon un modèle inspiré des thèses fonctionnalistes (Montville et al., 1981-1982 :145-157). L’articulation entre les acteurs de type Track I(diplomatie officielle) et Track II(diplomatie officieuse et privée)doit permettre à la voie non officielle de renforcer, par son expertise, la diplomatie officielle en lui fournissant un espace de dialogue discret et privilégié.
Depuis, le champ de la prévention et de la résolution des conflits est devenu sujet d’étude et d’expérimentation. A l’origine, les techniques de médiation et résolution des conflits ont été développées aux Etats-Unis dans les années 1980, d’abord dans le domaine des conflits sociaux, puis dans les domaines juridiques et de l’environnement. Ensuite, les universités se sont intéressées à ces nouveaux conceptset des consultants sont partis vendre leur expertise dans le monde et particulièrement en Afrique du Sud. S’appropriant et réinventant la technique, les Sud-Africains ont été les meilleurs agents de publicité de ce nouveau champ d’action. Grâce à l’intérêt de certains Etats, notamment des Etats- Unis et des pays scandinaves, et de plusieurs grandes fondations américaines, les champs de la prévention et de la résolution des conflits ont fusionné. Des ONG sont nées, proposant de nouvelles compétences et des projets créatifs, et d’autres ONG - humanitaires, de défense des droits de l’homme, d’assistance à la démocratisation, ou des groupes religieux - ont reformulé en partie leur mandat pour mieux intégrer les dynamiques des conflits à leur approche. La diplomatie est-elle entrée dans une nouvelle ère? Nulle part, plus que dans les Grands Lacs, on n’a vu pareil activisme dans la prévention et/ou gestion des conflits, ni une diversité d’acteurs officiels et privés de la diplomatie disposés à offrir de leurs services dans ce sens.
- La diplomatie parallèle dans le processus d’Arusha au Burundi
Cette pratique multipolaire et privée de la diplomatie a sans aucun doute eu ses heures de gloire au Burundi. En termes comparatifs, le pays a attiré depuis 1994 un volume d’activités et d’acteurs internationaux spécifiquement orientés vers la résolution du conflit, disproportionné par rapport à son intérêt stratégique relatif. Dans un mélange de culpabilité vis-à-vis du génocide rwandais, de réelle indignation face à l’ampleur et à la cruauté des massacres et de simplification de l’histoire, la communauté internationale a en effet été prise de l’obsession qu’un projet de génocide était sur le point d’aboutir au Burundi. I1 est probable qu’au-delà du besoin de prouver que ‘‘le discours du plus jamais ça ’’était toujours valide, l’irréductibilité de la crise burundaise à des concepts confortables et connus a également poussé différents acteurs à en faire un laboratoire d’expériences pour ces nouvelles approches. La volonté affichée des Burundais de continuer à faire semblant de parler de paix avec la communauté internationale a pu donner l’illusion qu’une conciliation était possible. Par opposition, l’étanchéité des gouvernements du Rwanda et du Congo- Zaïre à toute pression internationale a limité les initiatives de diplomatie parallèle dans ces deux pays.
En étendant le champ de la diplomatie parallèle à une grande variété d’activités explicitement dirigées vers la résolution des conflits, les organisations privées ont voulu réintroduire le facteur temps et la dimension psychologique dans les processus de médiation. Elles ont mis en place des projets de médiation et de dialogue sur le terrain visant toutes les catégories de la population, dans les villes et dans les zones rurales. Après le drame du Rwanda, leur intervention a aussi correspondu au désir de surveiller l’évolution des projets de génocide dans la région et particulièrement au Burundi, et grâce à leurs contacts avec la population locale, d’être les yeux et les oreilles de la communauté internationale. Parmi les différents programmes, on peut citer les campagnes sur la (culture de la paix, le rôle du parlement, le soutien aux ONG locales et aux groupes de dialogue de jeunes Hutu et Tutsi, ou encore les ateliers de réconciliation sur les collines.
Comme Mandela a souvent établi un parallèle entre le pouvoir blanc en Afrique du Sud et la domination des Tutsis au Burundi, les hommes politiques burundais ont effectué plusieurs voyages en Afrique du Sud pour s’inspirer du modèle sud-africain de résolution des conflits après la chute du pouvoir de l’Apartheid. Ceci était d’autant plus compréhensible que le pays de Mandela a joué un rôle très important dans la sécurisation des hautes personnalités issues des partis majoritairement hutus et que Mandela, lui-même, a été le médiateur remarquable dans la signature des accords d’Arusha.
S’inspirant des mêmes techniques, d’autres projets tentent de transformer des attitudes antagonistes en attitudes coopératives en faisant travailler des Hutus et des Tutsis sur des projets communs et en construisant des terrains d’entente. En 1995, Search for Common Ground, une ONG américaine, a monté un studio radio à Bujumbura, dans le double objectif de fournir à la population une information indépendante de la radiotélévision nationale et de former ensemble une équipe de journalistes hutu et tutsi. En même temps, Search for Common Ground a soutenu le processus de médiation lent et méthodique d’un parlementaire sud-africain (Jan Van Eck) et a ouvert un centre de soutien aux initiatives des femmes burundaises pour la paix.
Par leur concentration sur la société civile et leur proximité avec la population locale, les ONG apportent une plus-value unique à la réponse internationale, qui n’est pas un substitut à la fonction diplomatique des Etats. En mai 1997, l’annonce de la signature d’un accord de cessez-le-feu entre le gouvernement de Pierre Buyoya et Léonard Nyangoma, chef des rebelles hutu du Burundi, a mis la diplomatie parallèle sous les feux de la rampe. Le scoop ne portait pas seulement sur la signature de l’accord lui-même, mais aussi sur le rôle joué par une actrice privée dans les négociations secrètes, la communauté de Sant ‘Egidio, un groupe catholique basé à Rome, déjà impliquée par le passé dans le processus de paix au Mozambique (Riccardi, 1996).
- La Communauté Sant’ Egidio et la diplomatie parallèle au Burundi
La Communauté de Sant’ Egidio a été créée à Rome en 1968 par un groupe de jeunes étudiants soucieux de s’engager socialement. A ses débuts, la communauté a travaillé dans les quartiers pauvres de la capitale italienne. Avec les années, la Communauté a grandi et son aura a traversé les frontières. En 1986, Sant’ Egidio fut reconnue officiellement par le Saint-Siège alors qu’elle s’investissait dans la médiation de conflits et le dialogue interreligieux. Son activisme dans les négociations de paix au Mozambique projeta la Communauté sur la scène internationale à la fin des années quatre-vingt. Tout en continuant dans son travail social à Rome et dans d’autres villes du monde, Sant’ Egidio s’est investi durant les années 1990 dans la médiation -au Guatemala, Burundi, Congo- et dans le dialogue interreligieux (DURAND et Ladous, 1996&Giro, 1998 :85-100).
L’implication grandissante de la communauté de Sant’Egidio depuis une vingtaine d’années dans le champ de la résolution pacifique des conflits est à l’image de l’émergence de nouveaux acteurs non étatiques sur la scène internationale. Le partage de compétences entre ces derniers et les acteurs institutionnels, s’exprime par la généralisation d’une forme de diplomatie que l’on pourrait qualifier « d’informelle » - du fait du caractère volontaire lié à son adhésion. Ces références mettent ainsi en exergue la réalité des interventions militaires de faible intensité (Soft policy), tout en n’écartant nullement la possibilité d’interventions militaires plus lourdes (Hard power). L’émergence de nouveaux acteurs sur la scène internationale, qui va de pair avec l’installation de logiques diplomatiques et stratégiques complémentaires, impose désormais une prise en compte accrue de l’imbrication des menaces transnationales qui revêtent des formes multiples (risques terroristes, mafias, conflits et guerres civiles, pandémies et fléaux liés au climat .) concourant à créer une instabilité institutionnelle, à éloigner la perspective de la sécurité, à dégrader les conditions économiques et les perspectives démocratiques.
La Communauté de Sant ‘Egidio (CSE) est ainsi, depuis sa création en 1968 - dans la foulée du Concile Vatican II (1962-1965) et des thèses inspirées par la « théologie de la libération » - prônée par le prêtre brésilien Leonardo Boffs, une ONG déterminante dans les processus de résolution des conflits et de médiation internationale. Cette politique extérieure officieuse concourt, en effet, à combler les vides de la diplomatie officielle de l’Etat italien et du Saint-Siège. Le bras diplomatique du Vatican est devenu, depuis la fin des années 70, un relais incontournable dans le processus de participation croisée en matière de politique étrangère et d’aide au développement en direction de certains Etats difficiles d’accès, comme les Etats musulmans ou africains, relativement éloignés de la sphère d’influence traditionnelle italienne(Giancarlo, 1998). Cet acteur transnational non étatique, situé dans un ancien Carmel de la Piazza Sant’Egidio, dans le quartier du Trastevere à Rome, se veut ainsi un réseau d’influence à la fois local, national et planétaire, mêlant à la fois l’action sociale en direction des populations issues de l’émigration, l’accompagnement des malades et des plus démunis, la lutte contre le sida, les campagnes d’alphabétisation et de scolarisation des mineurs, l’aide au développement ainsi que l’action humanitaire d’urgence, la médiatisation de sa campagne pour l’abolition de la peine de mort, la promotion d’une solidarité sans frontières dans la ligne de Vatican II, le dialogue œcuménique et entre les civilisations, ainsi que les très nombreuses opérations médiatiques ou plus discrètes de médiation internationales, qu’elles aient réussi ou échoué(Riccardi, 2001).
La pratique diplomatique de Sant ‘Egidio(SE) reste proche de celle de l’Eglise catholique : secret et discrétion. Les communiqués de presse sur la fin de la médiation sont soigneusement contrôlés. Le groupe reste fermé sur lui-même et ses activités en faveur de la paix ne font objet d’aucun appel à contribution. La discrétion de SE correspond à une tradition catholique romaine, mais aussi à une analyse politique des risques encourus pour toute médiation trop médiatisée. La valeur ajoutée de SE pour les parties amenées à négocier comme pour les autres acteurs institutionnels de la médiation tient justement à sa discrétion. L’empreinte religieuse de la Communauté est laissée en marge de la médiation : pas de prière ou d’invocation divine avec les parties, mais prière habituelle du soir pour les médiateurs de SE.
Au Burundi, la CSE a expérimenté son approche de médiation après l’assassinat de Melchior Ndadaye en octobre 1993. En effet, après l’échec de la transition démocratique suite à l’assassinat du premier Président démocratiquement élu, les acteurs internationaux ont été pris de court et, par conservatisme, ont diagnostiqué la situation comme étant un problème de partage de pouvoir et ont tenté de sauver le reliquat de la démocratie en soutenant les modérés par opposition aux extrémistes: assaillants hutu d’un côté et milices armées tutsi de l’autre. Cette position a été renforcée par les courtes visites officielles de représentants des Etats-Unis, de l’Union européenne et des Nations unies.
Dans le courant de l’année 1995, comme les assaillants devenaient de plus en plus forts militairement, le diagnostic qui en a été fait poussa les médiateurs à changer d’approche. De plus en plus, il apparaissait à certains que la marginalisation des ‘‘terroristes’ ’était insensée et qu’il devenait urgent de les inclure dans des négociations multipartites. Alors que les efforts étaient déployés officiellement pour sauver le gouvernement et éviter que les modérés dans la crise ne rejoignent le camp des radicaux, certaines médiations faites parallèlement prônaient l’inclusion de Nyangoma dans les négociations.
Depuis 1993, la diplomatie a été « pyromane » (Ould-Abdallah, 1996); son dédoublement a contribué à la légitimation de certains interlocuteurs au détriment d’autres, en allant souvent à contresens des efforts officiels. Ce n’est qu’après le coup d’Etat que, constatant alors l’échec de leur tactique de démocratisation, la majorité des acteurs officiels s’est ralliée discrètement au processus de négociation secrète entre Nyangoma et le nouveau gouvernement de Buyoya amorcé par Sant’Egidio (Hara, 1997 :78-92).
- La Contribution de la Communauté dans le processus de Paix inter-burundais
Évoquer le processus de paix burundais, c’est couvrir près de treize années de négociations, de blocages et d’accords, dont le pilier reste sans conteste l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi du 28 août 2000. Comment en est-on arrivé là? Quel a été le rôle de la CSE dans les négociations qui ont accouché de cet accord?
Dans les années 1996-1997, en effet, la CSE initie un rapprochement entre le Gouvernement du Président Buyoya et le CNDD, représenté à l’époque par Léonard Nyangoma, fondateur de ce mouvement rebelle hutu. Cette initiative privée et secrète est remarquable en ce sens qu’elle réussit à mettre en présence les deux protagonistes principaux du conflit burundais à une époque où chacun reste prisonnier de la représentation diabolisée qu’il a de l’autre: l’un ne voit dans les rebelles Hutu que des ‘terroristes génocidaires’ et l’autre considère les Tutsi comme des ‘putschistes et assassins’ du Président Ndadaye. C’est aussi parce que le rapprochement ne concernait pas plus de deux parties que la Communauté de Sant’Egidio a pu manœuvrer (Reychleret al., 1999).
Sur le plan politique, cette initiative a aussi le mérite d’offrir une réelle alternative, à une époque où le processus de paix initié par la région, sous la houlette de Nyerere, se trouve dans une impasse à la suite du coup d’état mené par Buyoya contre le Président Ntibantunganya. La question de savoir si le processus de Sant’Egidio a démarré avant ou à la suite du coup d’état n’a pas pu être déterminée clairement. L’embargo décidé contre le Burundi a probablement favorisé la tenue de ces pourparlers, dans la mesure où Buyoya s’était vu imposer, comme condition à la levée des sanctions, l’obligation d’initier des contacts avec la rébellion. Mais il est certain, par contre, que les deux parties au processus de Rome se sont senties plus à l’aise avec ce procédé, supposé secret et confidentiel, qu’avec l’Initiative régionale qui impliquait ouvertement les pays voisins, dont certains pouvaient se voir reprocher un manque d’impartialité (Hara, 1997:82).
D’après certains observateurs de la crise burundaise, le processus de Sant’ Egidio échoue dès le moment où le Président Buyoya essaie de le faire valoir auprès des leaders régionaux afin d’obtenir la levée des sanctions. Le CNDD, outré de voir que Buyoya cherche à utiliser les négociations à son seul avantage, dévoile le processus sur la place publique (Sindayigaya, 2002). Toutefois, pour d’autres observateurs, il ne faut pas imputer l’échec de ces négociations à la seule partie gouvernementale, mais aussi au parti CNDD qui connaissait une dissension interne importante entre les défenseurs et les détracteurs d’un processus de négociation avec les Tutsi (Giro, 1998:85-100). Toutes les deux parties savaient que cette situation de mésentente mettrait le Président Buyoya en difficulté par rapport à sa base. Quoi qu’il en soit, Buyoya a profité de cette opportunité pour rompre le processus de Sant’ Egidio dont il avait, par ailleurs, toujours dissimulé l’existence sur le plan interne, en particulier à l’égard du FRODEBU avec lequel il cogérait le pouvoir.
Pourtant, les parties étaient arrivées à un accord sur six points, sous la forme d’un agenda abordant des questions aussi controversées que la réforme de l’armée, le retour à la légalité constitutionnelle et la nécessité d’une justice. Bien que des acteurs internationaux tels que l’Envoyé spécial des États-Unis, l’Ambassadeur Wolpe, et un représentant de la Fondation Nyerere, aient été mis au courant du processus, celui-ci semble s’être déroulé de façon si discrète que ce n’est qu’à la dernière minute que les observateurs ont été informés qu’un accord avait pu être conclu(Hara,1997 :82-83).
La Communauté de Sant’Egidio, pour sa part, n’a pu que s’incliner devant la requête de Nyerere qui, vexé, a exigé le rapatriement du processus à Arusha. Elle a néanmoins continué à jouer un rôle dans les négociations d’Arusha puisque le Père Matteo Zuppi, qui avait conduit le processus de Rome, est intervenu à Arusha en qualité de président de la Commission III, chargée de la question de la réforme des forces de défense et de sécurité. Même après la signature de l’Accord, la Communauté de Sant’Egidio est restée présente. Elle a ainsi abrité des réunions entre des acteurs burundais clés qui cherchaient à l’époque à trouver une solution à l’impasse dans laquelle se trouvait le processus de paix immédiatement après la signature de l’Accord, faute d’avoir désigné qui piloterait la transition(Giro et Borgomano,2010 :110-120).
Loin d’être un échec, les pourparlers de Sant’Egidio sont généralement considérés comme un véritable ‘brise-glace’, qui est parvenu à mettre en présence des parties antagonistes pour lesquelles la seule idée, voire le vocable ‘‘négociations’’ n’était pas envisageable et, en conséquence, a permis les développements ultérieurs(Leymarie, 2004).L’idée que la diplomatie parallèle et les techniques de résolution des conflits peuvent aider à prévenir efficacement, discrètement et économiquement l’escalade des conflits et les tragédies humanitaires a aussi séduit les bailleurs de fonds. A l’avant-garde de cette nouvelle pratique, certaines grandes fondations américaines ont orienté leurs recherches sur la paix vers ce nouveau domaine. Bien que le budget alloué à ces initiatives reste beaucoup moins important que celui donné aux organisations humanitaires, 1’USAID (U. S. Agency for International Development) et l’Union européenne financent un bon nombre de projets de médiation et de résolution de conflit dans les Grands Lacs. Les gouvernements scandinaves, hollandais, japonais et allemands sont aussi parmi les gros contributeurs de ces programmes. A cet égard, il est intéressant de noter que les ONG ne sont pas systématiquement financées par leurs gouvernements nationaux, ce qui donne l’occasion à certains Etats d’émerger comme nouveaux acteurs non traditionnels dans la diplomatie internationale. Le processus de médiation de Sant’Egidio a été financé par exemple en partie par une fondation américaine et, comme dans le cas du processus d’Oslo de négociations israélo-palestiniennes, par le gouvernement norvégien.
Dans plusieurs cas, la diplomatie parallèle dans les Grands Lacs a accompagné des médiations officielles et prouvé qu’elle pouvait être complémentaire de la diplomatie des Etats. Certains représentants d’organisations interétatiques, et particulièrement des Nations unies, ont compris qu’ils pouvaient tirer profit de la créativité, de la flexibilité et des compétences des ONG. Aussi ont-ils encouragé la création de partenariat entre le public et le privé. Pour éviter les lourdeurs bureaucratiques des Nations unies, l’envoyé spécial du secrétaire général au Burundi, Ahmedou Ould-Abdallah, a canalisé une bonne partie de l’activité de médiation des ONG et distribué le travail diplomatique en fonction de sa propre stratégie. Lors de la négociation de la convention de gouvernement, l’intervention d’une partie extérieure a pu donner une certaine visibilité à des individus ou à des groupes politiques et, partant, participer à un système de sanction ou récompense des uns et des autres. L’intervention d’une délégation internationale de parlementaires a par exemple aidé à résoudre la crise autour de la nomination du président de l’Assemblée nationale burundaise. Pendant les deux années de son mandat, de 1993 à 1995, Ahmedou Ould-Abdallah a véritablement mis en pratique une méthode empirique de coopération et de sous-traitance entre public et privé.
Conclusion
La diplomatie parallèle joue un rôle crédible dans la médiation étant donné qu’elle est le produit de l’implication des acteurs privés qui sont censés être neutres ou apolitiques. Un des atouts importants de ces acteurs est la discrétion comme nous l’avons démontré avec la Communauté Sant’Egidio impliquée dans le Processus de Paix inter-burundais. A propos de ce processus, même si les protagonistes n’ont pas pu aboutir à un accord à Rome, la médiation de la CSE a (i) servit néanmoins de base au Processus d’Arusha dont la durée aurait pu être beaucoup plus longue sans l’étape secrète des négociations, (ii) mis en exergue les vrais acteurs de la négociation. Cette diplomatie parallèle est plus que nécessaire pour compléter les acteurs étatiques et/ou intergouvernementaux dans un monde où les acteurs multicentrés occupent une place significative dans le jeu international.
Serge Sur estime que certaines ONG n’aspireraient qu’« à devenir des partis politiques internationaux, sans légitimité, sans racines et sans aucune base démocratique ». Il s’élève contre la dépossession des États qui en résulterait (Sur, 1999). Bertrand Badie (Badie, 2002), au contraire, les dépeint positivement en « nouveaux bourgeois internationaux». Comme les bourgeoisies nationales qui, à partir du XVIIIe siècle, se sont progressivement emparées de la chose publique, les bourgeois d’aujourd’hui s’emparent des affaires étrangères pour en faire un objet de débat.
La diplomatie humanitaire non gouvernementale s’affirme sur la scène internationale, dans des domaines réservés à la diplomatie formelle au cœur des souverainetés étatiques, particulièrement ceux de la guerre, du désarmement, de la paix et des embargos économiques. Il arrive même que les diplomaties humanitaires jouent un rôle de « poisson pilote » des diplomaties étatiques. Elles défrichent la route des tensions entre les différents protagonistes au conflit et permettent aux diplomaties étatiques de s’impliquer résolument dans la résolution d’un conflit.
En dépit de ses succès probants, de nombreux diplomates ou chercheurs ne reconnaissent à la diplomatie humanitaire qu’un rôle subsidiaire et non remplaçable de celui joué par la diplomatie étatique. Ainsi, pour Samy Cohen, les États occidentaux voient les ONG comme faisant partie du dispositif de politique étrangère malgré des désaccords de fond entre elles et l’État (Cohen, 2003). Béatrice Pouligny propose que les ONG retournent à la réflexion politique dans l’exercice de leurs responsabilités (Pouligny, 2003). Après le 11 septembre 2001, le premier secrétaire d’État de l’Administration Bush, Colin Powell qualifia les ONG américaines de multiplicateurs de l’influence de Washington dans le monde. En 2008, Le ministre français des Affaires étrangères Bernard Kouchner, poussé par un élan patriotique, n’hésita pas d’appeler les ONG françaises présentes à Gaza « nos ONG ». Quel que soit le talent personnel des diplomates, publics ou privés, la force de persuasion reste proportionnelle au poids de l’autorité dont elle émane. Tant que l’Etat demeure le principal dépositaire de la force et du droit, c’est à la diplomatie officielle que revient la tâche de mettre en forme la politique internationale.
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