Et si Nyerere et Mandela leur volaient au secours ! Crise politique de 2015 et médiations en crise au Burundi

A l’instar de ce qui s’est passé au Burundi durant la décennie 1990, la Communauté internationale s’est mobilisée pour une résolution pacifique du nouveau conflit politique survenu au lendemain de l’annonce de la candidature de Pierre Nkurunziza à sa propre succession pour un troisième mandat que d’autres acteurs de la vie politique considèrent comme une violation grave de l’Accord  d’Arusha et de la Constitution de 2005. Cette contribution veut répondre à l’hypothèse selon laquelle la crise actuelle au Burundi a progressivement dévoilé des médiations internationales en crise. Aussi entend-elle partir de la personnalité et des approches de médiation mises en œuvre par les médiateurs Julius Nyerere et Nelson Mandela dans le règlement de la crise politique burundaise de la décennie 1990 pour relever in fine les limites dans les pratiques des médiations dans la crise que traverse le Burundi depuis le 26 avril 2015.

Mots clés: Burundi, crise, médiation, Nyerere, Mandela

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Abstract

As was the case in Burundi during the 1990s, the international community is mobilized for a peaceful resolution of the new political conflict that followed the announcement of Pierre Nkurunziza's candidacy for his own succession for a third term that other political actors consider as a serious violation of the Arusha agreement and the 2005 Constitution. Starting from the assumption that the current crisis in Burundi has progressively unveiled international mediations in crisis, this contribution intends to start from the personality and the mediation approaches implemented by the international mediators Julius Nyerere and Nelson Mandela in the settlement of the Burundian political crisis of the 1990s to ultimately underpin the limits of the ongoing mediations’ practices in the crisis that Burundi is experiencing since April 26, 2015.

Key words: Burundi, crisis, mediation, Nyerere, Mandela.

 

Introduction

La crise politique de 2015 a remué le couteau dans les plaies encore béantes que l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi avait, bon an mal an, commencé à cicatriser. Il s’agit notamment de la dimension ethnique qui est revisitée (FORSC 2016), de l’esprit de coup d’Etat qui augure la (re)conquête de la scène politique par l’armée (Birantamije 2018) ou encore de la mobilisation des jeunes dans les actes de criminalité politique (Richieri 2015). Ce nouveau conflit que les analystes situent autour de la volonté du président Nkurunziza de briguer un troisième mandat considéré par les oppositions comme une violation de l’Accord d’Arusha et de la Constitution de 2005 (Plauchut 2015; Hirschy et Lafont 2015; Vandeginste et Niyonkuru 2017) mobilise la communauté internationale en vue d’une résolution pacifique. Ainsi, des missions de bons offices conduites conjointement par les émissaires de l’Organisation des Nations Unies, l’Union Africaine et la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Est à la désignation des facilitateurs et médiateurs attitrés, un consensus au sein de la classe politique burundaise tarde à se dégager pour mettre fin à cette crise aux conséquences, pourtant, plus que jamais redoutées (Nations Unies 2017a; ICG 2016: 5-12; FIDH 2016).

Se servant de la revue documentaire sur la médiation et de la revue de la presse sur l’actuelle crise, cette contribution entend décrypter les rôles joués par les médiateurs internationaux Julius K. Nyerere et Nelson R. Mandela dans le règlement de la crise politique burundaise de la décennie 1990, pour étayer in fine les dessous des échecs des médiations dans la crise déclenchée le 26 avril 2015. Dans un premier temps, nous passons en revue les différentes médiations initiées depuis le début de cette crise en montrant les raisons officiellement annoncées de leurs échecs. Ensuite, nous jetons un regard croisé sur les rôles des deux médiateurs dans la crise burundaise de la décennie 1990 pour la signature de l’Accord de paix de 2000, considéré comme le véritable nœud gordien pour les protagonistes dans la crise actuelle. Enfin, nous relevons les leçons apprises des démarches des deux médiateurs comme modèles à suivre par les médiateurs désignés pour résorber la crise actuelle.

1. La crise burundaise de 2015: une résistance à la médiation ou une crise de la médiation?

Depuis son déclenchement, deux camps opposés s’affrontent autour de la réélection de Pierre Nkurunziza au 3^e mandat à la tête de l’Etat. Et trois ans déjà, le Burundi demeure dans une crise politique et institutionnelle. Notre objectif n’est pas de revenir sur cette nième crise émaillant l’histoire du Burundi contemporain en termes de bilan, ni d’évaluer l’implémentation du compromis politique signé en 2000 tant convoqué par les protagonistes pour soutenir leurs positions sur la légalité et/ou la légitimité (ou pas) du 3^e mandat. Nous nous intéressons aux tentatives de sa résolution pacifique menées par la Communauté internationale à travers les missions de bons offices, de facilitation et de médiation  qui se sont activées pour les meilleurs possibles au Burundi.

I.1.Ballet diplomatique de bons offices pour arrêter la crise pré-électorale 

Bien avant la désignation de Nkurunziza pour briguer le troisième mandat, il a été observé un ballet diplomatique pour tenter d’arrêter la crise qui s’annonçait. Des personnalités sensiblement réputées dans les arènes de la diplomatie et de la politique formelle et informelle ont visité le Burundi (Nations Unies 2015; RFI 2016a). Si l’on ne peut dire qu’ils ont échoué dans leurs démarches d’endiguer la crise, le fait d’assister à des démissions en cascade des émissaires reste à considérer comme une marque des médiations en crise. 

Dans cette avalanche de contestation des émissaires, les Nations Unies ont encaissé un lourd tribut. De Saïd Djinit, envoyé spécial du Secrétaire Général des Nations Unies pour la Région des Grands Lacs, récusé par l’opposition pour avoir pris une position claire en faveur de la candidature de Nkurunziza à Abdoulaye Batilly contesté à son tour par le parti au pouvoir- le Conseil National pour la Défense de la Démocratie-Forces de Défense de la Démocratie (CNDD-FDD)- pour avoir rencontré l’opposition dès sa prise de fonction avant les autorités légitimes et demander le report des élections (AFP/ Info Grands Lacs 2015), la médiation a montré ses failles face aux positions des protagonistes. 

Néanmoins, le SG NU Ban Ki-Moon, ne s’est pas lassé. Il a envoyé son conseiller spécial Jamal Benomar qui n’a pas pu échapper au sort de ses prédécesseurs. Le Président Pierre Nkurunziza dans une correspondance évoquera la fin de mandat du Secrétaire Général Ban Ki-Moon pour demander le remplacement de son envoyé spécial (RFI 2016b). Les Nations-Unies le remplacèrent par Michel Kafando.  Soulignons enfin sur ce chapitre, qu’à deux reprises, quinze Ambassadeurs du Conseil de Sécurité de l’ONU se sont rendus au Burundi pour tenter de convaincre les acteurs au sommet de l’Etat de l’importance de respecter le prescrit de l’Accord d’Arusha sur la question des mandats présidentiels. Le secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki-Moon, effectuera en personne une visite à Bujumbura pour tenter de décrisper la situation en interpellant les autorités burundaises de se rendre à l’évidence de la gravité de la crise pour engager un dialogue constructif pour la paix de tous. 

I.2. Les ‘solutions africaines aux problèmes africains’ de l’UA face à la crise burundaise

La crise pré-électorale au Burundi a été minutieusement scrutée par les instances de l’Union africaine à travers son «mécanisme d’alerte et de prévention des conflits» (Union africaine 2000). A côté de deux sommets des chefs d’Etat et de gouvernement de l’UA tenus respectivement à Johannesburg en juin 2015 et à Addis-Abeba en janvier 2016 qui mirent à l’agenda la question burundaise, des émissaires africains ont été dépêchés depuis les premières alertes (ICG 2012). Mais ils furent tour à tour remerciés au gré des appréciations des parties en conflit. Le premier fut M. Boubacar Diarra, envoyé spécial de l’UA au Burundi et dans la Région des Grands Lacs. Dépêché au Burundi dès 2012, il a assisté in vivo aux premiers balbutiements vers la crise politique, institutionnelle et humanitaire en cours. Considéré comme le porte-flambeau des diplomaties occidentales contre le 3^e mandat du président Nkurunziza lors des différentes rencontres avec les autorités burundaises, il sera désavoué par le gouvernement le 3 avril 2015 (RFI 2015a). Edem Kodjo est l’autre émissaire de l’UA envoyé dans le vif des contestations contre la réélection de Nkurunziza. Contrairement à ses prédécesseurs, il prit clairement position pour le 3^e mandat avec un argumentaire se recoupant avec celui du parti CNDD-FDD au pouvoir ainsi que de ses partis et organisations satellites. Il  estimait qu’en 2005 le Président Nkurunziza n’avait pas été élu au suffrage universel. Dans la foulée des manifestations contre ce 3^e mandat, l’UA a ensuite désigné Ibrahima Fall en remplacement de M. Diarra comme envoyé spécial dans la Région des Grands Lacs. S’il ne pouvait pas à lui seul empêcher la tenue du scrutin au cœur du conflit, ni arrêter la déflagration consécutive à la radicalisation des parties impliquées, l’opinion garde en mémoire sa prise de position autour de l’envoi des troupes de l’Union Africaine au Burundi en décembre 2015 au lendemain des attaques de trois camps militaires par des assaillants et qui emportant la vie des centaines de civils. Il exigea l’approbation de la mission par le gouvernement de Bujumbura (RFI 2016c). Ce ballet diplomatique de l’UA s’est clôturé avec l’envoi d’une délégation de cinq chefs d’Etat et de Gouvernement pour négocier et convaincre le président Nkurunziza de l’envoi de la mission africaine de protection des civils au Burundi décidée par le Conseil de Paix et de Sécurité (Edimo 2016). Après trois ans, les initiatives de l’UA ont produit des résultats moins probants. La crise demeure avec les mêmes signes de radicalisation des acteurs en conflit.

I.3. La Communauté de l’Afrique de l’Est: éviter la crise pour garder le destin commun?

Le traité constitutif de la CAE a été élaboré dans le dessein d’œuvrer à ce que les Etats membres avancent vers un même destin au travers d’une conscience plus aigüe des intérêts communs (CAE, 1999, art.5.). En interligne, si un des Etats membres est hanté par le spectre de l’insécurité, tous les Etats voisins en sont quasiment affectés au même titre. La CAE, à travers des missions de bons offices, a tenté d'empêcher tout d'abord que la crise n'éclate, puis a entrepris ensuite une médiation pour la régler. Plusieurs délégations sont venues au Burundi avec l’objectif de dissuader le président Nkurunziza de renoncer à ses ambitions de se faire réélire. Les plus emblématiques furent celles du président en exercice de la CAE de l’époque, le tanzanien Jakaya Kikwete le 18 mars 2015, suivi  deux mois plus tard par celle  des Ministres des affaires étrangères de la CAE (Africatime 2015). En outre, quatre sommets des chefs d’Etat de la CAE ont été consacrés à la crise électorale au Burundi.  Au troisième et quatrième sommet respectivement, M. Museveni  et  Benjamin W. Mkapa, ont été désignés comme médiateur  et facilitateur dans le nouveau conflit. Jusqu’à ce jour, les deux n’ont pas encore rapproché les positions des parties en conflit et la disposition prise en faveur du régime de Nkurunziza par Mkapa en décembre 2016 a mis la médiation dans l’impasse (RFI 2016d).

En récapitulant, ces différentes missions de bons offices tout comme le processus de médiation n’ont pas produit des résultats positifs escomptés, entendu ici, mettre fin à la crise politique et institutionnelle que traverse encore le Burundi. Au contraire, elle n’a fait que s’envenimer avec l’augmentation des assassinats, exécutions extrajudiciaires, disparitions, arrestations arbitraires, viols, etc. (Nations Unies 2017a) et la radicalisation des oppositions à travers la proclamation des groupes armés notamment (Vircoulon 2017). Autant dire qu’en procédant à cet inventaire des types et des acteurs des différentes médiations mises en place en amont de la crise et après son éclatement, nous voudrions souligner que les réponses des différentes médiations peinent à trouver de thérapie convenable. S’il n’est pas aisé de parler d’une crise de la médiation, il est tout de même indispensable de puiser dans les médiations de la crise des années 1990  ayant abouti à l’Accord d’Arusha pour comprendre les limites à faire remarquer au niveau des médiations actuelles. Par ailleurs, parce que les médiations en cours ne remettent pas en cause l’importance de cet accord, l’héritage de Nyerere et Mandela reste la source à laquelle se ravitaillent les médiations dans la crise présente. 

2. Nyerere et Mandela dans la médiation de la crise des années 1990 

Quand le conflit éclate le 21 octobre 1993 avec l’assassinat du Président Melchior Ndadaye, les Burundais tout comme la Communauté internationale avaient beaucoup privilégié des concessions réciproques entre le Gouvernement et son opposition (Ould Abdallah, 1996). Mais ces solutions de partage du pouvoir développées entre 1994 et 1996 n’ont pas questionné les fondements structurels du conflit. Elles ont constitué le terreau de la guerre civile en revivifiant un processus d’enfermement et de peur mutuels ayant débuté avec les premiers massacres interethniques des décennies 1960 et 1970. Les parties en conflit étaient elles-mêmes rompues au réflexe d’accusation mutuelle et entrainées vers une issue violente du conflit (Buyoya 2011; Guichaoua 1995). Cette situation a interpellé la Communauté internationale à plus d’actions en sommant les parties au conflit à un processus de négociation avec l’assistance d’un médiateur. Dans cette section, nous revenons sur deux médiateurs, Nyerere et Mandela, en mettant une focale sur leurs parcours politiques comme base de la structuration de leurs approches dans la compréhension du conflit burundais. 

II.1.Deux parcours politiques pour deux regards sur la crise au Burundi

L’objectif n’est pas ici d’entrer dans la biographie des deux hommes d’Etat (Gakunzi & Obe Obe 1995; Mandela 2003). Nous nous intéressons à leurs parcours politiques pour ensuite montrer que ces derniers ont permis de prendre position sur la nature du conflit burundais des années 1990 et structurer les bases de solutions possibles dans leur médiation qui peuvent servir d’inspiration aux médiations en cours. 

1. Julius Nyerere, le parrain des mouvements de libération

Julius Nyerere, père de l’Indépendance de la République Unie de Tanzanie,  est connu aussi pour ces positions en rapport avec la mise en œuvre du principe de l’autodétermination des peuples (africains) au cœur des Chartes des Nations Unies et de l’OUA/UA. Convaincu que la lutte contre l’impérialisme occidental ne peut se faire que dans l’unité du continent, Nyerere s’est surtout illustré par les liens tissés avec tous les héros des indépendances africaines et surtout par les soutiens apportés aux différents mouvements nationalistes de libération sur le continent notamment à la Rhodésie du Sud (Zimbabwe actuel), au Mozambique et surtout à la lutte contre l’Apartheid en Afrique du Sud (Nyerere 1979). Dans la Région des Grands Lacs (au sens large de la CI/RGL), il est notamment connu pour avoir aidé les mouvements de libération de l’Ouganda contre les régimes d’Id Amin Dada et Milton Obote. Son investissement dans la recherche des solutions possibles au conflit burundais a été aussi fort remarquable (Khadiagala 2007: 107-164) 

Restant dans le prisme des mouvements de libération,  son regard sur la crise burundaise a été celui qu’il avait toujours affiché vis-à-vis du Parti pour la Libération du Peuple Hutu (PALIPEHUTU) fondé dans les camps de réfugiés burundais en Tanzanie au cours de la décennie 1980 pour lutter contre la domination politique des Tutsi (Alfieri 2016, Van Acker 2014 : 2 3-24). En acceptant le PALIPEHUTU, c’était un aveu à peine voilée qu’au Burundi il y avait deux peuples, le peuple hutu et le peuple tutsi. Une raison légitime d’appuyer le peuple qu’il considérait comme dominé dans le sens marxiste et colonial du terme. Il n’a jamais été question de faire prévaloir les principes du droit d’asile et des réfugiés exigeant de ces derniers de s’abstenir de mener des activités politiques en terre d’accueil. 

Contrairement aux différents médiateurs dans la crise actuelle qui ne parviennent pas à déterminer une approche compréhensive du conflit dans sa globalité pour jeter les bases de sa résolution, Nyerere a développé une approche ethnomarxiste. Il s’agit d’une thèse des oppositions entre une classe «minoritaire» qui, pour disposer du monopole des ressources politiques et économiques, dominait une classe « majoritaire » pauvre, ouvrière et rurale (Nimubona 2009:75). Cette approche lui a dicté la manière de comprendre le conflit et de le traiter en tant que médiateur. Le choix de l’embargo régional comme pression sur Bujumbura visait, comme le souligne Julien Nimubona, l’asphyxie de la base économique afin d’affaiblir le pouvoir  de la classe dominante et ainsi l’amener, sinon à disparaître, au moins à faire des concessions par la négociation (Nimubona 2009:75). C’est cette compréhension globale du conflit en termes binaire  (Hutu vs. Tutsi) qui lui a insinué l’option de regrouper les protagonistes selon leur affiliation ethnique. Cela a permis aux deux groupes d’harmoniser les points de vue (Khadiagala 2007:126; Sculier 2008:23). Mais la présence de Léonard Nyangoma, un chef rebelle au sein du groupe des partis politiques Hutu apparaissait comme un soutien aux mouvements de résistance Hutu, et partant moins impartial. Ce piège Mandela l’évitera quoi qu’en privilégiant le schéma binaire dans sa perception des acteurs en conflit. 

2. Nelson Mandela: la mémoire béante de l’apartheid pour une approche de non-complaisance 

Contrairement à Nyerere qui n’a pas connu de crise dans son pays, Mandela est un véritable produit de la crise, de l’injustice, des conflits entre Blancs et Noirs depuis plusieurs décennies. D’un parcours politique fort différent de celui de Nyerere dont il hérite la médiation du conflit burundais, Mandela s’inspira de la lecture binaire de l’apartheid et assimila assez vite la minorité Tutsi aux blancs Sud-africains et, la majorité Hutu aux populations noires longtemps discriminés. Cependant avec l’expérience de médiation de l’équipe de Nyerere, il découvrit vite que la grande problématique du conflit burundais restait l’absence du sens de l’Etat au sein de la classe politique, chez les Hutu comme chez les Tutsi. Il décida d’agir sans complaisance en considérant que les Tutsi au pouvoir tout comme les Hutu des différents mouvements politiques armés qui semaient la haine ethnique et s’en prenaient aux populations civiles au lieu de s’attaquer aux vrais protagonistes devraient répondre devant l’histoire (ICG 2000). Contrairement à son prédécesseur Nyerere qui s’évertuait à renforcer une position au détriment de l’autre, Mandela a affiché dès le départ une politique de non complaisance en prenant les deux groupes comme tous deux fautifs sans vision de l’Etat ni de la vie des populations burundaises (Nimubona 2009).

En somme, si en 2015 le conflit s’est métamorphosé en impliquant de nouveaux acteurs comme ceux de la société civile ou les militaires en exil, ces deux démarches les différencient des médiations actuelles qui peinent à fixer la nature des protagonistes. Pourtant, la question du respect de l’esprit de l’Accord d’Arusha notamment sur les mandats présidentiels au cœur de la crise politique actuelle avait permis de structurer les parties au conflit en deux camps. C’est à ce niveau qu’ils apparaissent aux yeux des acteurs concernés et impliqués dans ce conflit comme partiaux chaque fois qu’ils prennent une position. 

II.2. Des techniques aux résultats: l’apport de chacun des médiateurs et ses enseignements

Les deux approches de compréhension du conflit burundais ont permis aux deux médiateurs d’asseoir deux techniques différentes ayant abouti aux compromis qui ont porté le nom de l’Accord d’Arusha pour la Paix et la Réconciliation au Burundi.  

1. Nyerere et l’institutionnalisation du processus de paix 

La principale caractéristique de l’intervention de Nyerere réside dans la méthode dite « inclusive » qu’il fondait sur l’expérience relationnelle des négociateurs considérée comme gages de solidité d’un accord (Thuderoz et Colson 2015: 10). Nyerere était convaincu que tous les partis politiques, le Gouvernement, l’Assemblée nationale ainsi que les mouvements armés avaient chacun sa propre lecture de la crise et des voies de sortie à proposer.  Chaque partie au conflit pouvait apporter quelque chose au jeu de la négociation. Cela exigeât de lui de privilégier à la fois l’approche institutionnelle et politique.  La première lui permit de reconfigurer l’arène politique dit « des partis hutu ». Le parti Frodebu (Front pour la Démocratie au Burundi), principal challenger du parti UPRONA (Union pour le progrès national) était éclaté en aile intérieure et extérieure. Il en était de même du principal mouvement rebelle le CNDD FDD. Léonard Nyangoma et Jean-Bosco Ndayikengurukiye se battaient pour le leadership. L’approche institutionnelle fera que Jean Minani reste président du Frodebu même en exil tout comme Nyangoma restera le chef légitime du CNDD-FDD.  Ndayikengurukiye a été sommé soit de changer de nom, soit d’organiser des élections transparentes et régulières pour écarter Nyangoma suivant les règles de l’alternance. 

Quant à l’approche politique, Nyerere s’en est servi pour comprendre que le conflit burundais était fondamentalement politique avant de se transformer dans la guerre opposant les rebelles Hutu à l’armée dominée par Tutsi. Pour lui, si le conflit politique est réglé, il y aura un effet d’entraînement et le conflit armé n’aura plus raison d’être. Cela a été considéré comme sa grosse erreur. Mais comme le montre les théoriciens de la négociation, dans des conflits compliqués comme dans le cas burundais où les parties opposées ne respectaient pas les règles du jeu, la directivité de la médiation peut avoir un impact sur la probabilité d’obtenir un accord et d’apaiser la crise (Kochan 1981:122-135). Cette approche politico-institutionnaliste privilégiée par Nyerere a permis de tracer à la fois les contours de la négociation par la constitution des commissions en vue d’un compromis politique, et l’exclusion des groupes armés du processus politique en vue de la négociation de futurs cessez-le-feu avec les chefs militaires. 

2. Mandela: de l’internationalisation du processus de paix et de l’inclusivité des acteurs

Un peu comme dans la crise actuelle où toute la Communauté internationale s’en remet à la médiation est-africaine, Mandela a repris les rênes d’une médiation contrôlée par Nyerere (Sculier 2008 :11). Il a en premier lieu tenté de l’internationaliser (ICG 2000:21) en conviant non seulement les chefs d’Etats de la région mais aussi les grandes puissances (Etats-Unis en invitant Clinton, France avec Charles Jocelyn, la Grande Bretagne avec Peter Hain ou encore la Belgique avec Louis Michel). Cette internationalisation a accru les pressions sur les acteurs burundais en insistant sur la conclusion d’un accord. La médiation en cours a la morphologie d’être internationalisée. Pourtant dans le fond, les acteurs internationaux impliqués (Nations Unies, Union européenne, Union Africaine) donnent le lead à la Communauté Est-Africaine. 

En deuxième lieu, à la tactique du bâton (embargo) privilégiée par Nyerere, Mandela lui a préféré celle de la carotte en appelant la communauté internationale à plus de soutiens économiques et financiers au processus. Et comme le montrent les théoriciens de la médiation, le médiateur le plus efficace est celui qui peut mobiliser le plus de ressources pour changer l’attitude des opposants (Kochan 1981). A ce point de vue, Mandela s’est montré plus entreprenant et décisif (Khadiagala 2007: 170 et suiv.). Cette démarche manque au rendez-vous des médiations en cours et le régime en place même au bord de l’asphyxie financière après la suspension de l’aide par son principal bailleur de fonds (Le monde.fr 2016), refuse l’idée d’un dialogue inclusif. 

En troisième lieu, à la dimension ethnique du conflit privilégiée par Nyerere, Mandela a mis en mouvement une démarche inclusive et pragmatique fondée sur la recherche des résultats. Il a fait à ce que les deux ethnies se sentent intéressés par la coopération en vue d’un accord (ICG 2000:23). L’emphase mise sur le passé et les ambitions d’un accord en perspective a permis aux deux parties en conflit de développer la confiance dans les négociations en cours (Barltrop 2008:19) et dans le compromis à asseoir dans ce jeu en privilégiant la réciprocité des concessions (Thuderoz 2015). Enfin, il faut reconnaitre à Mandela sa capacité à cerner que le conflit concernait aussi ce qu’on pourrait appeler les « oubliés du processus »: l’armée et les groupes armées, les femmes, la société civile. Cette approche a permis de faire émerger de nouveaux acteurs qui posaient les termes du débat d’une manière différente de celle des acteurs politiques. Cette démarche manque avec les médiations en cours qui s’en remette au discours des autorités de Bujumbura qui considèrent toutes les oppositions (citoyennes, politiques et politico-militaires) comme des acteurs du putsch manqué de 2015. En prenant cette attitude la médiation met en scène l’image d’un gouvernement légitime alors qu’il est contesté en interne et en externe.

II.3. Le compromis politique d’Arusha: quelles leçons à capitaliser par les médiations actuelles ? 

Après cinq rounds de dialogue, la médiation actuelle ne parvient pas à rapprocher les parties pour fixer le périmètre du conflit (Deloye et al.2014 :6). Les approches et techniques mobilisées par Nyerere et Mandela ont permis de mener à des compromis ayant abouti à l’Accord d’Arusha.

1. Julius Nyerere : des exigences de la négociation aux bases de l’Accord 

Les premiers moments des négociations inter-burundaises ont montré que la « paix n’est pas nécessairement ce que cherchent les opposants » mais plutôt que l’engagement des parties au conflit répond à des objectifs stratégiques et tactiques (Faget 2008:316). Considéré comme un médiateur partial imposé par la communauté internationale, Nyerere a su s’en sortir en détectant que les acteurs burundais avaient du mal à toucher au vrai nez du problème. Et comme le souligne Laurie Nathan, «la médiation est d’autant plus redoutée par les parties en conflit qu’elle est nécessaire» (Nathan 2000:194). Contrairement aux médiations en cours, il a su amener les protagonistes d’alors à mieux structurer leurs revendications et constituer des commissions susceptibles de proposer des réponses aux multiples revendications. En effet, à travers l’appui de sa fondation-Fondation Nyerere-, il a mis en place cinq commissions. En tant que forme déguisée de responsabilité et de responsabilisation, le travail de chaque commission a constitué un des cinq protocoles de l’Accord (Accord d’Arusha 2000). Sans entrer dans le fond du débat mené au sein des commissions, leur mise en place dans la méfiance des uns et des autres a permis de développer au sein des parties en conflit le minimum de confiance ainsi qu’une base de garantie pour l’accord (Nimubona 2009: 92-93). Or cette ambiance de réflexion de proximité au sein des commissions et sur des questions de fond structurées de commun accord demeure lacunaire avec les médiations actuelles. Dans la crise en cours, chaque camp campe sur sa position et développe un argumentaire de criminalisation de l’autre (RFI 2018).

2. Mandela: de l’Accord à la mise en place de l’environnement de son implémentation

Le choix de Mandela n’a pas fait objet de polémique au sein des parties en conflit. Cela a créé un précédent dans la prise de décision consensuelle soutenue en amont par la médiation   officiellement et officieusement. Mandela a pu mettre de la pression sur les acteurs pour se parler et entériner les compromis en mobilisant une diplomatie à voies multiples (Van Eck 2000:114-123, Vettovaglia & Du Bois de Gaudisson 2009:103).

Premièrement, en comparaison avec les médiations en cours, Mandela a mis la pression sur les acteurs en fustigeant le temps passé à Arusha sans aboutir à un accord  et en mettant l’accent, sur lequel les négociations avaient trainé par le fait que certains en avaient surestimé l’intérêt matériel direct, entendu ici les per diem versés aux participants (ICG 2000: 23). La fixation de la date de signature de l’Accord d’abord en juin 2000, et puis en août 2000, sans qu’un consensus soit préalablement dégagé au sein de la classe politique burundaise a montré surtout une maitrise de la théorie des négociations qui rappelle que  les médiateurs doivent utiliser les ressources charismatiques, leur influence politique ou économique pour peser sur la décision» (Faget 2008). En l’absence d’un tel constat de la part du médiateur Museveni et du facilitateur Mkapa, il serait étonnant que ce soit les protagonistes qui se bousculent pour arracher un accord, eux qui entendent tirer le maximum de leur position politique. 

Le deuxième mérite de Mandela a été de garder l’œil sur ce que les théories de la médiation appellent «les parasites du processus de paix ». Les « dévots de la violence » désignés ici par l’armée et les groupes armés n’avaient pas dit leur dernier mot au moment de la signature de l’Accord par les acteurs politiques et les garants internationaux. Il fallait les embarquer dans le processus que j’appellerai « processus de paix d’arrière-cour » eu égard à une faible mobilisation de la classe politique burundaise et de la communauté internationale. Cette expérience aurait dû impulser une dynamique de réalisme et pragmatisme à la médiation en cours afin d’intégrer les mouvements armés qui se sont proclamés, les militaires putschistes ainsi que d’autres groupes qui incarnent encore le potentiel de nuisance. Cela aurait permis d’éviter le scenario des accords de cessez-le-feu qui se négocient avec des acteurs de la transition sans véritable légitimité. 

Le troisième mérite recensé qui peut inspirer la médiation actuelle est d’avoir su, parallèlement aux discussions en commissions, exploiter sa réputation internationale pour penser aux conditions nécessaires de la mise en œuvre de l’Accord. L’appel qu’il avait fait à la communauté internationale de veiller et de faire le monitoring du processus lui a permis de mobiliser en un laps de temps les ressources financières et humaines pour la mise en œuvre de l’accord. L’OUA mise devant sa responsabilité doctrinale de trouver « les solutions africaines aux problèmes africains » a expérimenté sa première mission de maintien de la paix (MIAB).

Remarques conclusives 

Cette réflexion a le mérite de partir des deux médiateurs pour déceler ce qui manque aux médiations actuelles pour résoudre la crise politique burundaise en cours. Dans tout processus de paix, la théorie de la médiation nous rappelle à travers les deux personnages qu’il faut opérer un choix judicieux du médiateur. Le rôle joué par  les deux médiateurs dans la crise des années 1990 montre ce qui manque aux médiations mises en place depuis le début de la crise de 2015. 

D’abord, la posture des deux hommes d’Etat manque aux médiateurs actuels. Ni le Médiateur Museveni ni le Facilitateur Mkapa n’ont d’héritage politique qui peut susciter l’adhésion globale des protagonistes au conflit. A fortiori, par rapport à l’origine de la crise, entendu le troisième mandat de Nkurunziza, Museveni n’est pas en mesure de trancher sur une problématique qu’il n’a transcendée que par des mécanismes contestés chez lui. Il est loin d’être au-dessus de la mêlée pour pouvoir trancher. 

Ensuite, la communauté internationale semble très éclatée sur la question du Burundi. Les missions de bons offices n’ont pas été en mesure de dissuader les uns et les autres sur les enjeux du conflit. La question du 3^e mandat qui viole l’esprit de l’Accord d’Arusha suivant les positions jusqu’ici exprimées par les médiations pose problème sur le continent. Ils sont nombreux les chefs d’Etat ayant recouru au tripatouillage de leur constitution pour se maintenir au pouvoir. Donc face à cela, les différentes médiations se retrouvent entre l’enclume des effets de la crise pendante et le marteau d’une communauté internationale qu’ils peinent à rassembler. 

Enfin, Nyerere et Mandela avaient des solutions à offrir que les médiations en cours ne parviennent pas à trouver. Ils semblent afficher des positions tranchées pour l’une des parties, ce qui radicalise les autres parties. Or comme beaucoup de travaux sur les médiations le montrent, le médiateur est acceptée par les parties pas seulement par rapport à sa neutralité mais surtout par son habilité à produire un résultat attractif dont les parties ont tant besoin (Zartman & Touval 1985: 27-45). Ces deux médiateurs ont eu des propositions concrètes attractives pour les parties  en  conflit.  Et si les médiations actuelles pouvaient s’y ressourcer et intégrer leurs approches et techniques dans l’environnement géopolitique régional et international qui a sans doute évolué, et pèse sur le processus de paix! 

 

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